摘要：重视老年人问题，满足老年人需求，提高老年人生活质量，是贯彻落实科学发展观，坚持以人为本的具体体现；是构建社会主义和谐社会的内容；也是社会文明进步的重要标志。养老服务产业是老龄化社会中非常具有市场潜力且不容忽视的产业。

　　关键词：老龄化养老服务产业产业政策

　　一、养老服务产业概述

　　养老服务产业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人物质生活和精神需要的服务行业。20世纪70年代以来，世界多数国家，尤其是发达国家，已进入了老龄化社会，且在加速，面对不断扩大的老年群体和不断增多的老年人需求，传统的单纯的依靠家庭养老的方式以日趋势单力薄，于是社会化、市场化、产业化的养老服务模式应运而生。在国外，老年服务业被称为“银色产业”，有着成熟的做法和经验，并已成为老龄化社会中非常具有活力和不容忽视的产业。

　　我国是个人口大国，拥有世界上最多的老年人口，且增长速度加快，因此，加快养老服务产业发展显得尤为紧迫而重要。

　　庞大的老年群体，老龄化的快速增长，巨大的市场潜力，对我国养老服务业的发展既是一个大好的机遇，同时也面临着诸多挑战。从机遇方面来说：首先是，人口老龄化发展迅速。据中国第五次人口普查数据显示，60岁及以上的人口1.32亿，占人口总数的10％；65岁及以上人口为0.88亿，占总人口的比重为6.96%。一些专家预计，今后五十年，老年人口还将以年均3.2％的速度递增。到2040年，中国60岁及以上老人将达到约4亿人，占总人口的约26％，平均不到四人就有一位老人，在大城市中大约每2～3人就有一位老人。其次，老年市场潜力巨大。老年夫妇家庭及“空巢”家庭日益增多，家庭养老的功能逐渐弱化，社会养老的需求急剧膨胀。再次，养老服务需求多样化。我国经济的快速发展，人民收入水平和生活水平的大幅度提高，老人对养老服务需求将呈多样化、迅速增长态势。生活照料、家政服务、医疗护理、文化娱乐等需求日益增多。养老服务内容将随各式各样的需求进一步细分，高龄老人、单身老人、空巢老人、居家的病残老人等规模不断增大的各种特殊老年人群体，将会对社会提出更多的养老服务需求。最后，政府对养老业发展日益重视。近年来，为应对人口老龄化加剧、养老服务需求快速增长的形势，国务院和各地方政府都相继研究制定了一系列有利于养老服务产业加快发展的政策、规划，出台了规范养老服务行业的法规、标准，同时进一步健全完善了社会养老保障体系。

　　从挑战方面来说：首先，养老观念相对落后。社会经济的发展，“421”家庭的增多，虽然我国传统养老观念有了一定变化，但是传统的养老观念在绝大多数人中根深蒂固。在大部分人眼里，到养老院是一种无奈之举，如果谁把自己年迈的父母送到养老院去，似乎是一种不孝的行为，会遭人耻笑。一些年轻人即便没时间照顾老人，他们宁肯请个保姆照顾，也不想把老人送到社会养老服务机构。同时，在不少老年人的思想里，到养老院就是等死，与其在养老院孤独终老，不如死在家里。所以，不论是老人还是其子女，不到万般无奈，一般情况下是不会选择养老服务机构养老的。这样的传统观念，在很大程度上影响了老年人对社会养老服务的需求。其次，养老服务产业与其他产业不同，并非完全的市场化，也并非完全以盈利为目的的，他与真正意义上的市场化是有区别的。可以这么说，由于养老服务的公益性特点，养老服务产业不是而且也永远也不会成为一个暴利产业，对于很多仅以经济利益为目标的企业或个人来说，开拓养老市场的激励作用不大。其次，管理体制改革滞后。随着养老服务产业社会化的转变，政府职能也应从原来的“办”养老机构转为“管”养老机构。而有些政府，因为缺乏管理经验和相应的制度保障，其管理方式依然滞后，起不到应有的作用。

　　二、我国养老服务产业发展概况及问题分析

　　如上所述，养老服务产业与其他产业的根本区别在于这种模式不是以牟利为目标，其经营所获利润也不得以任何的借口，分配给任何个人。从本质上讲，这种市场机制的引入不是标准的市场经济，而是准市场经济。我国是社会主义国家，社会主义的市场经济通资本主义市场经济一样存在着市场失灵，这就是需要政府的干预，需要对包括老年人口在内的社会弱势群体给予必要的扶助，从而实现社会公平和公正。因此，随着经济体制改革的深化和完善，养老服务产业在我国仍会具有它的公益性质，不可能完全走向市场化或产业化。就目前情况而言，我国养老服务产业不会有太高的获利空间。

　　尽管从事养老服务产业不会获得太高的盈利，但从目前养老服务业发展状况来看，一方面，养老服务业是一个低风险、稳收入的行业，换句话说，它不会赢得暴利但也不会带来很大亏损（原因见上述分析）；另一方面，正因为这一产业的公益特性，它所带来的非物质性社会价值要远远高于物质性价值。

　　近些年来，我国养老服务业得到了比较快的发展，其服务的内容十分广泛，主要有医疗保健服务、日常生活照料服务、有偿家务劳动服务、文化娱乐及终生教育等。但是，由于我国养老服务产业仍处于初级阶段，困难和问题相当突出，主要表现为：

　　1．缺乏政府有力的产业政策支持与引导。一方面中央层次至今还未制定老年福利的专项法律，老年服务政策只停留在政策文件、统筹性的法规条例的层面上，过于表层化，且法律效力不强。如《老年人权益保障法》虽然对老人的政治权益等进行了理念上的概括和制度上的规范，但是对老年人最需要解决的经济保障、医疗保障以及福利服务保障的内容，却未能提出具体的规范和规定。另一方面，地方法规虽多，但缺少配套和衔接，没有成一个完整的老年立法体系，各省、市、自治区的老年服务方面的规定不一，行政管理处于分散状态。

　　2．社会投资和老年人购买力有限。这是因为养老服务产业对民间资本缺乏吸引力，一方面这一产业利润微薄，很多企业不愿意进行投资；另一方面，老年群体大多属于低收入阶层，即使社会养老服务需求很大、存在很大潜力，但老年人购买力依然十分有限。因此，在这种“求大供不足，求购能力有限”的情况下，养老服务产业的发展困难重重。

　　3．基础设施不足，服务水平较低。由于受财力、物力、人力资源的限制，我国现有的养老服务机构硬件设施比较陈旧，服务方式比较单一，大部分只能提供吃、穿、住等基本的生活服务，而缺少专门的医疗护理设备，缺少增进老年人相互交往的服务、文化体育设施。另外许多养老机构服务人员素质较低，专业服务人员缺乏，服务水平比较低，难以满足老年人高质量、高层次需求。

　　三、我国养老服务产业政策分析

　　产业政策是国家为了弥补经济运行机制的不足，实现一定经济发展战略，而在不同程度上调节产业活动，促进产业发展的方针和政策。由此，我们可以将养老服务产业政策定义为，一个国家或地区为解决养老服务产业管理体制和运行机制的不足而采取的、在不同程度上调节养老服务产业内部、养老服务产业与其关联产业以及养老服务产业与经济社会发展的关系，以促进养老服务产业健康发展的方针和措施。从内容上来看，养老服务产业政策体系可以分解为养老服务产业结构政策、组织政策、关系政策和布局政策四个部分。他们相互影响、相互制约、相互促进、缺一不可。

　　改革开放前，我国政府长期实行与计划经济体制相统一的社会福利政策，最大限度地为人民提供各种社会保障，养老服务一直是作为政府的一项公益事业。国家主要通过财政拨款实施各种老人社会福利项目，由民政部门提供，由街道办事处和居委会具体操作，面向“三无”，即无子女、无劳动能力、无生活来源的城市老人，提供低水平的救济和服务。且属于一种职业福利模式，即主要由单位来组织传递与提供福利服务，老人享有的福利也只会在其原单位内实现。养老服务没有作为一个产业来对待，缺乏相应的产业政策。

　　改革开放以后，伴随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，开始建立起与市场经济体制相适应的养老服务产业政策体系基本框架，对计划经济时期的养老服务的体质进行了一系列改革，加快推进养老服务社会化、产业化，一部分由政府包办的福利机构逐步走向市场，非国有资本开始进入养老服务领域。根据国家有关政策精神和法规规范要求，各省、市、自治区和部分大中城市都从本地实际出发，相继建立了各具特色的养老服务产业发展的政策体系。

　　中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》（以下称《决定》）中指出，正确处理和解决人口老龄化过程中出现的各种矛盾和问题，切实保障老年人的合法权益，对促进经济建设和社会发展具有重要意义。《决定》分别从切实保障老年人的合法权益，发展老年服务业，加快老龄事业发展、开展生动活泼的老年思想政治工作及加强对老龄工作的领导等方面提出了纲领性的指导意见与要求。由此可见，全党全社会从改革、发展、稳定的大局出发，其对全国老龄工作的重视程度可见一斑。

　　为了加强老年人社会福利机构的规范化管理，维护老年人权益，促进老年人社会福利事业健康发展，民政部在福利机构方面发布了《老年人社会福利机构基本规范》（2001），《社会福利机构管理暂行办法》（2002）。这两项条例就老年福利机构的服务、管理、设施设备等方面提出了科学规范的要求，从制度上规范了老年福利机构的建设与运营，为社会养老提供了标准化的平台。值得一提的是，在2001年《老年人社会福利机构基本规范》中，尤其是就关于老年福利方面的专业术语做出了明确的解释与辨析。如对老年人类型的界定“介助”“介护”“自理”等，对养老结构的界定“养老院”“老年公寓”“护老院”“护养院”等，这种细致的定义界定对规范养老产业起到了举足轻重的作用。